Carl-Johan Engström : Riksintressen kan inte avregleras bort – de måste tillbaka in i politiken
DEBATT | Att förenkla eller avreglera riksintressena är ett historielöst svar på dagens samhällsutmaningar. I stället behövs ett strategiskt och politiskt förankrat system där allmänna intressen vägs samman i öppna processer mellan stat och kommun, menar Carl-Johan Engström, som var med och utformade den ursprungliga lagstiftningen.
Lennart Weiss och Jan Jörnmark har åter väckt frågan om riksintressens roll och betydelse vid planering och utveckling av våra tätorter. Deras svar tycks vara det enda politiskt gångbara, förenkla/avreglera. Jag som var med att införa den sammanhållna nya lagstiftningen kring planering, byggande och naturresurshushållning vid decennieskiftet 1980/1990 ser det svaret som otillräckligt och historielöst.
Förändringar i markanvändning berör fler intressen än den som vill bygga
Förändringar i markanvändning berör fler intressen än den som vill bygga. Det tror jag alla är överens om – även om den nutida normen tycks vara att makt flyttas till förmån för enskilda intressen ses som frihetsreformer, medan makt till förmån för allmänna intressen framställs som effektivitetsförluster. Hur denna norm ska brytas: där börjar jakten på hur omställning av våra städer ska göras mot bakgrund av de enorma utmaningar som följer av klimatanpassning, beredskapsaspekter och transporteffektivitet vid sidan om en trygg och attraktiv livsmiljö för invånarna. Det handlar med andra ord inte bara om hur direkt berörda (grannar) påverkas utan om effekter för medborgare och naturresurser i stort – det vi kallar allmänna intressen. Sådana effekter blir ofta tydliga först efter en längre tid. I rent ekonomiska termer tillskrivs då dessa effekter ett lågt värde på bekostnad av vad de kan betyda för framtida medborgare.
Riksintressen har alltsedan de infördes vållat huvudbry och konflikter. De har blivit så ’invecklingsstörda’ att även insatta politiker och erfarna planerare beskriver dem som svårbegripliga. Men låt oss försöka se vad idéerna bakom egentligen syftade till och hur dessa skulle kunna ges en ”renässans” – med dagens och framtidens utmaningar för ögonen.
Allmänna intressen ska beaktas vid tillståndsgivning och den fysiska planeringen
Allmänna intressen ska beaktas vid tillståndsgivning och den fysiska planeringen. När detta prövas i olika processer får naturligen intressen på platsen stor betydelse. Kommunernas planmonopol är ett uttryck för det. Men värden som lokalt kanske inte ses som betydelsefulla kan i ett nationellt perspektiv vara stora. Det var utgångspunkten när riksplaneringen drog i gång vid skiftet 1960/1970. Det man vid starten eftersträvade var att värna om handlingsfrihet vid stora exploateringar (platser lämpliga för tunga verksamheter och framtida infrastruktur) och samtidigt värna kulturella och biologiska värden. Man var också klar över att det som bedömdes som nationella värden då måste kunna omprövas allteftersom förutsättningar förändras. Planeringen måste vara dynamisk. När det sammanhållna riksplaneringsskedet avslutades slogs fast att den fortsatta dialogen mellan staten och kommunerna skulle ske löpande. Det kan med dagens situation för ögonen vara värt att notera att arbetet även fortsättningsvis ansågs vara en politisk avvägningsfråga.
Genom naturresurslagen skapades en sinnrik konstruktion för det fortsatta arbetet. Kommunerna skulle garantera en aktuell bild av allmänna intressen – såväl lokala som mellankommunala och nationella – i sin översiktsplan. En lagakraftvunnen översiktsplan där stat och kommun, svart på vitt, enats om riktlinjer för efterföljande planering och beslut skulle vara vägledande gentemot statliga myndigheter, domstolar och kommunerna själva.
Så har uppenbarligen inte blivit fallet. Jag kan se ett antal skäl för detta: dels införlivandet av naturresurslagen i miljöbalken med en helt annan utgångspunkt, dels att sektorsmyndigheter i stället för att resa anspråk, ”utser” riksintressen som i praxis inte då blir föremål för avvägning mot lokala eller regionala värden. Många länsstyrelser med den tyngd miljöbalken har fått har infört en tillsynskultur. Med det menar jag att man reaktivt avvaktar kommunala förslag och därefter anmärker på dem i stället för att i tidiga samråd diskutera reella handlingsalternativ och deras möjliga konsekvenser – det vill säga en proaktiv vägledning. Följden blir att en intresseavvägning görs först i en detaljplan. Osäkerheten om utgången leder ofta antingen till en utdragen process med rader av utredningar eller att planläggningen inte ens påbörjas. Områden med riksintresseanspråk förvandlas till ”förbudszoner”.
Att avskaffa det nuvarande systemet får inte bli detsamma som att släppa marknadskrafter och ad-hoc-lösningar fria
Av den sinnrikt uttänkta dynamiken kring allmänna intressen genom en dialog och förhandling mellan stat och kommun har blivit intet. Regeringar – inte minst den nuvarande – saknar intresse för det. Det förstärks av överföringen av beslut till domstolar som numera även prövar ärendet i sak och där den eventuella graden av skada på riksintresset i egentlig mening inte bedöms som en avvägning. Riksintressena lever i detta system vidare som dinosaurier. Evolutionen slog ut dem, men de återfinns nu som fossil eller relikter. Även om dinosaurier är fascinerande företeelser kan de inte läggas till grund för framtidens stadsutveckling. Inte heller kan juridiska processer i stället för politiska processer ge oss attraktiva och hållbara tätorter.
Men att avskaffa det nuvarande systemet får inte bli detsamma som att släppa marknadskrafter och ad-hoc-lösningar fria. Det handlar om att nationella intressen inte kan formuleras som ett otal sektorsintressen. De måste i stället hanteras i återkommande sammanhållna processer med förmåga att samtidigt pröva och ompröva olika allmänna intressen. Vi talar om ett strategiskt förhållningssätt som måste vara så igenkännbart att det respekteras av alla som har att praktiskt hantera såväl naturresurshushållning som stadsutveckling.
Carl-Johan Engström,
Författare och professor emeritus i stadsutveckling vid KTH.
