Jan Jörnmark: Riksintressenas långa skugga

KRÖNIKA | Riksintressena har under ett halvt sekel gått från att vara en del av en övergripande planeringsmodell till att bli ett allt mer svåröverskådligt lager av regler och tolkningar.
Ska systemet reformeras krävs därför ett betydligt mer grundläggande omtag än ännu en justering i kanten, menar Jan Jörnmark.

I somras tillsattes åter en utredning om riksintressena och plansystemet. Anders Sjelvgren som ska leda arbetet med ”En utvecklad fysisk planering av mark- och vattentillgångar” kommenterade uppdraget att ”Det system vi har i dag, med riksintressen, fungerar ju inte speciellt bra. När ett sådant viktigt system inte fungerar på rätt sätt påverkar det våra möjligheter att utveckla samhället som vi vill. Det skapar osäkerhet kring var man kan bygga och vilka förutsättningar som finns. Jag tror att det är viktigt med förutsägbarhet för alla.” Det är lätt att hålla med i det konstaterandet och snart sagt alla som arbetat med riksintressena förefaller idag vara överens om att de olika lager som finns i lagstiftningen har gjort den ohanterlig och mycket kostnadsdrivande.

Tusentals arbetstimmar reduceras till oerhörda mängder frustration, samtidigt som samhällsbyggnaden stagnerar

Jag har själv hört till det nuvarande systemets kritiker, och många gånger lyft de återvändsgränder den oförutsägbara tillämpningen av riksintressena lett till. Just nu håller jag på med ett par arbeten om strandskyddet och det jag ser är den vanliga historien, där strandskyddet egentligen bara är toppen av ett isberg. När tolkningen av lagstiftningen ska göras kommer alltid riksintressen för rörligt friluftsliv, naturvård, kulturmiljö och infrastruktur in vilket ständigt leder till samma efterfrågan på ännu fler kostsamma och tidskrävande utredningar. Till slut reduceras resultatet av tusentals arbetstimmar till oerhörda mängder frustration, samtidigt som samhällsbyggnaden stagnerar.

Som jag ser det är det enda sättet att reformera ett sådant system att följa den princip som nobelpristagaren Ronald Coase lanserade. Coase grundläggande tanke var att lagsystemet måste analyseras i grunden för att förstå hur det utformats och sedan använts och omtolkats av olika aktörer. Förändring är bara möjlig om själva grunden är tydlig.

Det innebär att den utredning som nu tillsatts skulle behöva ta en utgångspunkt i den fysiska riksplanering som ledde fram till SOU 1971:75 Hushållning med mark och vatten där riksintressena definierades. Riksintressena var då tänkta som grunden för en Riksplan, som sedan aldrig genomfördes. I stället blev Riksintressena utgångspunkterna för de nya Kommunöversikter som genomfördes av de storkommuner som skapades samtidigt. Kommunöversikterna blev ett praktiskt fungerande sätt att zonera kommunernas marktillgångar. Det fungerade utmärkt så länge byggandet var subventionerat och kommunerna exakt kunde peka ut var de nya småhusen skulle byggas.

Konflikterna började när den nya PBL och NRL till sist genomfördes fullt ut i slutet av åttiotalet, nästan exakt samtidigt som byggandet avsubventionerades. Från och med mitten av 1990-talet styrdes byggandet av Tobins q som inte tog någon hänsyn till vilka lämpliga bebyggelseområden som kommunerna pekade ut i sina översiktsplaner. Initiativet för att tolka riksintressen försköts dessutom samtidigt till specialmyndigheter och länsstyrelser.

Resultatet av de förändringarna förklarar många av de problem som växt oavbrutet under det senaste kvartsseklet. Detaljplanerna har styrt den kommersiella och praktiska utformningen av byggandet, medan översiktsplanerna saknat alla ekonomiska och demografiska analyser överhuvudtaget. I stället består de i allmänhet av kartor över hur riksintressena lappar över varandra på 80 procent av kommunernas ytor, parallellt med färgglatt uppmålade visioner om en grön harmonisk framtid. Resultatet har blivit ett sönderhackat stadsbyggande kombinerat med en utslätad och formlös arkitektur som snart sagt alla är missnöjda med.

En odefinierad men ändå överordnad lagstiftning

Som jag ser det består själva grunden till problemen av att riksintressena skapades för att vara en fördelningsmekanism inom en Riksplan. De användes sedan för att zonera markanvändningen i kommuner. Slutligen har riksintressena kommit att tolkas som en odefinierad men ändå överordnad lagstiftning, vilket gjort att de använts för att flytta höghus fram och tillbaka i storstadsområden, samtidigt som de är lika användbara för att underkänna och kräva fler utredningar för LIS-områden i glesbygdskommuner.

Den nya utredningen har i grund och botten samma uppgift att skapa prioriteringar och fördelningsmekanismer som den gamla Riksplaneutredningen hade i början av 1970-talet. Paradoxalt nog kommer den svåraste uppgiften i det uppdraget sannolikt att vara att frigöra sig från den ryggsäck som skapats av tillämpningen av riksintressena det senaste halvseklet.

Jan Jörnmark,
Docent i ekonomisk historia, författare och debattör