Jan Jörnmark: När bostadspolitiken går i cirklar

KRÖNIKA | Svensk bostadspolitik har gång på gång präglats av reformer som löst akuta problem men samtidigt lagt grunden för nya, ofta ännu större, obalanser på bostadsmarknaden.
Utan ett längre historiskt perspektiv riskerar politiken därför att fortsätta upprepa samma misstag, menar Jan Jörnmark.

I mars släpptes min ESO-rapport Två steg framåt – ett steg bakåt. Det är en summering av hela den svenska bostadspolitiken och utvecklingen på bostadsmarknaden efter de stora bostadsreformerna 1967-1970 och 1993-1994. Jag har länge sett det som en mycket stor brist att det inte funnits någon sådan översikt och att nu till sist få göra den själv har varit fantastiskt intressant och lärorikt. Det har då också blivit uppenbart att den perspektivlöshet som uppstår när det saknas en sammanhållen långtidsanalys och historieskrivning bidrar till att samma misstag upprepas gång på gång.

Den första reformperioden startades av det enkla skälet att bostadsmarknaden befann sig i en helt kaotisk situation under 1960-talet. Totalregleringen av bostadsmarknaden, där hela den fria marknaden inskränkte sig till 15 000 småhus varje år, innebar att politikerna var tvungna att skapa finansieringen för hela den åldersklass som var på väg in på marknaden varje år. Det innebar att en ung familj regelmässigt fick bo i någon form av inneboendelösning i åtminstone tre-fyra år, fram till det att man köat sig fram till en lägenhet i de nya satellitstadsdelar som uppfördes utanför varje svensk stad med mer än 30 000 invånare. Samtidigt förföll och avfolkades de hyresreglerade innerstäderna i snabb takt, vilket gjorde att stadsbilderna befann sig i ett tillstånd av upplösning. Slutligen innebar det uppdrivna byggandet att det var nödvändigt att reglera kreditmarknaden så hårt att den expansiva exportindustrin drabbades av en investeringsmässig stagnation.

Problemet fanns på den sista delen av marknaden

Det var ett tillstånd som inte kunde fortsätta, och därför lättades regleringarna. De tre reformdelarna var enkla att förstå. Småhus och bostadsrättsmarknaderna släpptes fria medan hyresrätten skulle liberaliseras genom bruksvärdesreformen. Problemet fanns på den sista delen av marknaden, för bruksvärdet omgavs redan från det att det skapades av stor osäkerhet om vad det egentligen innebar.

När sedan reformerna genomfördes hände något som absolut ingen väntat sig: den nya fria småhusmarknaden fullständigt exploderade och redan 1972 passerade småhusen flerfamiljshusen, där produktionen rasade i snabb takt (figur 1 nedan). Paniken i flerfamiljsmarknaden, där den politiskt dominerade allmännyttan dominerade, utlöste sedan snabbt en massiv våg av subventioner och en omtolkning av bruksvärdet så att alla hyror utjämnades.

Men utjämningen av hyrorna hade ett problem: i innerstäderna som värderades på samma nivå som de nybyggda ”miljonprogramsområdena” uppstod massiva lägesfördelar som blev tydliga på den nya bostadsrättsmarknaden. Det innebar att incitamenten att flytta lägenheterna från den bruksvärdesreglerade hyresmarknaden till den fria bostadsrättsmarknaden blev uppenbara från mitten av 1970-talet, när ombildningarna började innanför tullarna i Stockholm, där lägena var allra bäst. Redan 1990 var en tredjedel av lägenheterna på Östermalm flyttade till den nya marknaden.

Samtidigt som ombildningsverksamheten växte blev subventionerna alltmer förödande för de offentliga finanserna

Samtidigt som ombildningsverksamheten växte blev subventionerna alltmer förödande för de offentliga finanserna. I början av 1990-talet inleddes därför avvecklingen av subventionerna, vilket sedan kulminerade med Danellreformerna 1993-1994 där i stort sett alla stöd till bostadssektorn togs bort. Den förändringen var en kalldusch för byggbranschen, som återigen föll med mer än 80 procent. När varje projekt krävde egen finansiering behövdes också ett fungerande hyressystem, och det är ingen överdrift att säga att det i majoriteten av landets städer bröt ihop efter avsubventioneringen.

Utlösande för det var den ensidiga sänkningen av allmännyttans hyror med 27 procent på det nya St Eriksområdet i Stockholm, vilket sedan kastade in hyressättningssystemet i total osäkerhet, framför allt till det att presumtionshyrorna infördes 2006 och den modifierade Allbolagen kom 2011. Efter det har hyressystemet utvecklats till ett lapptäcke, där vi egentligen vet alldeles för litet om hur det ser ut i olika delar av den alltmer splittrade marknaden. En huvudorsak till överbyggandet i början av 2020-talet är just missuppfattningarna om hyresmarknaden: olika aktörer ser det som kallas ”bostadsköer”, men som egentligen bara är enorma efterfrågeöverskott till de allra billigaste lägenheterna som egentligen knappt existerar längre. Resultatet av feltolkningarna blir sedan tomma lägenheter, samtidigt som ”bristerna” på billiga lägenheter är ännu längre än tidigare.

Att bristen på ”billiga hyreslyor” är större än någonsin beror naturligtvis också på utvecklingen av bostadsrättsmarknaden

Att bristen på ”billiga hyreslyor” är större än någonsin beror naturligtvis också på utvecklingen av bostadsrättsmarknaden. En absolut huvudeffekt av att hyressystemet kastades in i total osäkerhet mellan 1995-2010 var att hastigheten på ombildningarna accelererade (figur 2 nedan). Hela den enorma efterfrågeökning som skapades av den ökade inflyttningen till städerna under de åren koncentrerades till bostadsrättsmarknaden, vilket resulterade i tvåsiffriga prisökningar varje år. Samtidigt stod hyrorna still, och för börsnoterade fastighetsbolag var valet enkelt: ombilda snabbt och dela arbitraget femtio-femtio med hyresgästerna. Använd sedan vinsterna till att stärka balansräkningarna och bygga kontor eller nya presumtionsvärdessatta hyresrätter. Strategin gjorde fastighetsbolagen till börsens vinnarbolag mellan 1995-2015, och bidrog sedan till den överdrivna optimism som skapade fastighetsbranschens problem under 2020-talet.

Under hela sekvensen efter 1995 glömdes dessutom reformerna som hade genomförts under avsubventioneringen bort. Det innebar att det dysfunktionella plansystemet blev kvar och förvärrades, och dessutom återskapades bostadsförsörjningslagen år 2001. När de faktorerna kombinerades med att de tomma lägenheterna i glesbygden fylldes genom ett rekordstort flyktingmottagande mellan 2005-2015 uppstod sedan till sist närmast spöklika fenomen. Olika statliga myndigheter skapade befolknings- och bostadsbyggnadsprognoser utan någon som helst verklighetsanknytning, vilket till slut skapade en stämning som påminde om den produktionspanik som rådde under de sista åren av 1960-talet.

Därmed var hela parkettgolvet lagt för de problem vi nu upplever på fastighetsmarknaden. Där alla ”brister” motiverar det ena mer verklighetsfrämmande politiska förslaget efter det andra, där stora obligationsförluster finns kvar att hantera och där bostadsområden som påminner starkt om Tensta, Rosengård och Angered nu åter står i nybyggd prakt i utkanten av svenska städer, kompletta med tomma bostäder och nyskapade sociala problem. Allting för att till slut bekräfta att svensk bostadspolitik aldrig kommer att vara något annat än ett eko av det som hände för trettio och sextio år sedan.

Jan Jörnmark,
Docent i ekonomisk historia, författare och debattör

Fotnot: Jan Jörnmark medverkade nyligen i SvD:s podd Ledarredaktionen, lyssna på den här.