Robin Svensén: Därför sjösätts bostadsreformerna alltid för sent

KRÖNIKA | Byggpolitiska förslag drivs av momentum. Därför sjösätts reformerna alltid för sent och löser ett problem som redan är överspelat. Så var det med investeringsstödet för små bostäder, och så är det med den nuvarande kampanjen för ökat småhusbyggande, skriver Robin Svensén. Han menar att en fungerande långsiktig och träffsäker byggpolitik därför borde få hjälp av en expertmyndighet, som lägger fram förslag inför regering och riksdagen för att åtgärda kommande obalanser mellan utbud och efterfrågan – regeringen ska sedan avgöra utformningen av dessa stimulanser för att passa regeringens politiska inriktning.

När ett problem på bostadsmarknaden når sin kulmen skapas tillräcklig opinion för att driva politiska förslag som ska lösa problemet. När ett lagförslag med syfte att lösa problemet ser dagens ljus finns det stor risk att problemet redan är överspelat. De flesta problem på bostadsmarknaden har dock sin grund i den demografiska utvecklingen och är därför lätta att förutspå långt innan de kulminerar. De problem med obalanser på bostadsmarknaden som lett till 2000-talets politiska rörelser är exempel på detta.

Demografin är en kristallkula
År 1990 slog barnafödandet rekord i Sverige. Det året föddes 124 000 barn, vilket var 27 procent fler än antalet födda barn 1980, ett decennium tidigare, och skulle visa sig vara 37 procent fler än barnafödandet år 2000, ett decennium senare. Detta skapade en rekordgeneration som vi kommer att kalla 90-talisterna (även om en del av dem föddes under slutet av 80-talet). Denna rekordgeneration kom att få en enorm påverkan på bostadsmarknaden under de kommande åren, precis som rekordgenerationerna före dem – 40-talisterna och 60-talisterna. Påverkan gick att förutse redan 1990. Ändå tycks det ha kommit som en överraskning varje gång 90-talisterna har gått in i en ny livsfas och ställt nya krav på bostadsmarknaden.

Investeringsstödet för hyresbostäder och studentbostäder 2015–2022
Investeringsstödet lanserades 2015, då bostadsminister Mehmet Kaplan presenterade regeringens förslag om ett statligt investeringsstöd för hyresbostäder och bostäder för studerande. Förslaget byggde på visst förarbete från samma år (Ds 2015:35), och konkretiserades sedan i förordningen (2016:881), som trädde i kraft 2016 under efterträdaren Peter Erikssons ansvar som bostadsminister. Stödet omformades flera gånger, för att slutligen avvecklas i och med budgetpropositionen 2022 (prop. 2021/22:1).

Problembeskrivningen
Förarbetet till stödet (Ds 2015:35) pekade ut bostadsbristen som ett av de största hindren för svensk tillväxt och jämförde läget med tiden före miljonprogrammet. Boverket bedömde då att det behövdes 595 000 nya bostäder fram till 2025 – "ett nytt Stockholm på sex år". Samtidigt hade bostadstätheten fallit kraftigt i storstäderna, eftersom befolkningen växte snabbare än byggandet.

Men problemet var inte bara att bostäderna var för få, utan att de nya var för dyra: Nyproduktionshyrorna hade sedan början av 90-talet stigit med över 100 procent, mot en inflation på 38 procent. De grupper som pekades ut som särskilt utsatta var demografiskt lätta att känna igen: unga vuxna, studenter och äldre med låga inkomster – hushåll som varken klarar nyproduktionshyror eller inkomstkraven. I förarbetet skrivs bland annat:

"Bland ensamstående är det de unga vuxna, 18-24 år, och ålderspensionärerna, 65 år och äldre, som har sämst ekonomi och mycket liten möjlighet att efterfråga en nyproducerad hyreslägenhet..." och "Unga har generellt svårare att etablera sig på bostadsmarknaden då de ofta saknar fast inkomst och ännu inte har hunnit få ihop ett sparkapital."

Stödets utformning och koppling till problembilden
Stödet utformades för att träffa just dessa flaskhalsar. Eftersom problemet var hyresnivån snarare än bostadsbrist i allmänhet, villkorades stödet med hyrestak vid inflyttning – nivåer klart under dåtidens nyproduktionshyror. Stödbeloppet var dessutom högst där marken är dyrast, med Stockholm i topp, för att kompensera den regionala kostnadsskillnad som annars slår igenom i hyran.

Och eftersom det var de små, billiga lägenheterna som de utpekade grupperna efterfrågade – och som är svårast att bygga lönsamt – gavs fullt stöd bara upp till 35 kvadratmeter och halvt stöd upp till 70 kvadratmeter. Studentbostadsbristen fick ett eget spår, där bostäderna skulle förmedlas via kommunal bostadsförmedling utan inkomstkrav. Stödet var med andra ord skräddarsytt efter en demografisk situation: en rekordstor grupp unga vuxna som skulle flytta hemifrån.

1990-talisterna är unga vuxna år 2015
Samma år som förarbetet Investeringsstöd för anordnande av hyresbostäder och bostäder för studerande (Ds 2015:35) kommer ut är 90-talisterna unga vuxna och personer som är födda år 1990 är 25 år. Gruppen unga vuxna (20–29 år) utgörs då av 1 339 000 personer, vilket är 25 procent fler än vad det var år 2005, ett decennium tidigare, och 10 procent fler än vad det skulle bli år 2025, ett decennium senare.

Många av 90-talisterna flyttade hemifrån vid denna tid och bostadsbeståndet, som var dimensionerat för tidigare års årskullar, räckte inte till för alla som behövde studentbostäder eller små lättillgängliga lägenheter. Investeringsstödet kom alltså mitt under en akut kris. Billiga småbostäder hade behövt byggas i flera år för att täcka behoven och skapa balans på bostadsmarknaden.

Året när investeringsstödet infördes 2016 kulminerade antalet unga vuxna och minskade därefter år efter år. Stödet, som subventionerade 60 000 små bostäder runt om i Sverige, var kvar till 2022. Då var antalet unga vuxna 1 252 000, det vill säga runt 100 000 personer färre än när stödet infördes.

Ur ett bostadsmarknadsperspektiv hade det varit bättre om stödet införts långt tidigare, så att byggandet av billiga små bostäder hade legat mer i fas med efterfrågan och behovet av dem. Trots att SCB rimligen inte kunde förutse flyktingkrisen 2015 och den stora invandringen under efterföljande år, hade SCB redan i 2000 års prognos, identifierat att antalet unga vuxna skulle vara rekordstort år 2016, så den stundande obalansen var lätt att se. Problemet var att då fanns det inget som helst politiskt momentum för ett sådant förslag runt år 2010.

Egnahemskommissionen och initiativ för ökat småhusbyggande
Egnahemskommissionen lanserades 2024 då bostadsminister Andreas Carlson gav Stefan Attefall regeringens uppdrag som kommissionär. Uppdraget byggde på visst förarbete från 2023 (LI2023/03027 och LI2023/00337). Uppdraget ska slutredovisas i januari nästa år.

Problembeskrivning
Också Egnahemskommissionen utgår från en obalans: uppemot 7 av 10 svenskar säger att de vill bo i småhus, samtidigt som det byggs historiskt få. I delredovisning 5 ägnas ett inledande kapitel åt unga familjebildares boende:

”Att småhusboendet har en attraktionskraft och att det ägda boendet ökar sin andel när man kommit upp i den ålder då man funnit sin plats på arbetsmarknaden och kanske ingår i en ny familj är inte konstigt. Men med det låga småhusbyggandet blir det allt färre som når dit. Av diagram 5 framgår att andelen som bor i småhus minskar under de år för vilket SCB redovisar åldersuppdelad statistik”.

Kommissionen fäster dock större vikt vid den långsiktiga byggtakten än vid det demografiskt drivna behovet av småhus. Slutsatsen är att problemet inte är svag efterfrågan eller dålig ekonomi hos hushållen, utan att viljan att bygga småhus saknas hos kommuner och andra aktörer i planeringskedjan.

Låt oss leka med tanken att Egnahemskommissionen leder till förslag som gör att småhusbyggandet kan komma att öka från och med 2027. I så fall kommer småhusbyggandet öka lagom till att antalet personer i familjebildande ålder redan är på tillbakagång

Hindren som pekas ut är främst ekonomiska: flerbostadshus ger kommunen högre markpriser och exploateringsbidrag än småhus, vilket gör att täta bostadsrätts- och hyresprojekt prioriteras. Skattesystemet gynnar bolag som paketerar och säljer fastigheter framför privatpersonen som säljer sitt småhus, stämpelskatten är högre för småhus än för bostadsrätter, och tidigare statliga stöd – inte minst investeringsstödet ovan – har styrt byggandet mot små hyresrätter. Dessutom ifrågasätts klimatargumenten för tät bebyggelse, som enligt refererad forskning inte håller när hela livscykeln räknas in.

Lösningsförslag
Huvudrapporten En egnahemsrörelse för 2020-talet (maj 2026) innehåller fem centrala förslag: ett nationellt mål om att småhus ska utgöra 40 procent av nyproduktionen, bolån upp till 95 procent av värdet för förstagångsköpare, en reform av tomträttsinstitutet för att göra mark lättare tillgänglig, ett kunskapsuppdrag till Konsumentverket, samt att staten delar ekonomisk risk med kommuner som hjälper unga eller ekonomiskt svagare hushåll till ett nybyggt småhus. Flera av förslagen riktas alltså direkt mot den grupp som nu befinner sig i familjebildande ålder.

Parallellt drivs ett tekniskt spår om typgodkända, standardiserade småhus som ska göra byggprocessen enklare, snabbare och billigare; Boverket utreder hur det kan genomföras. En sjätte delredovisning (juni 2026) innehåller ytterligare nio förslag som ännu inte offentliggjorts i detalj, och en slutredovisning väntas i januari 2027.

1990-talisterna är familjebildare år 2023
Samma år som förarbetena för Egnahemskommissionen tas fram är 90-talisterna i livsfasen familjebildare: Personer som är födda år 1990 är 33 år gamla. Gruppen familjebildare (30–39 år) utgörs av 1 496 000 personer, vilket är 22% fler än vad det var 2012, ett decennium tidigare, samt 11 procent fler än vad de väntas vara 2032, ett decennium senare, enligt SCB:s framskrivning.  År 2023 behöver 90-talisterna inte längre små lägenheter. De vill flytta till en större bostad – gärna villa – och bilda familj. Utbudet av småhus var dock litet: ungefär 55 000 småhus såldes det året. Samtidigt hindrades de ungas villadröm av konkurrens från äldre köpare med högre betalningsförmåga.

Låt oss leka med tanken att Egnahemskommissionen leder till förslag som gör att småhusbyggandet kan komma att öka från och med 2027. I så fall kommer småhusbyggandet öka lagom till att antalet personer i familjebildande ålder redan är på tillbakagång. År 2033 när många av de nya småhusen kommer stå klara väntas antalet familjebildare vara 1 313 000 personer, ungefär 163 000 personer färre än när rörelsen startade.

Ur ett bostadsmarknadsperspektiv hade det varit bättre om åtgärder för att öka småhusbyggandet hade införts långt tidigare, så att byggandet av småhus hade legat mer i fas med efterfrågan och behovet av dem. Redan i 2000 års prognos kunde SCB se att antalet familjebildare skulle vara rekordstort år 2023, så den stundande obalansen var återigen lätt att se. Problemet var att då fanns det inget politiskt momentum för ett sådant förslag.

Den politiker som föreslog att stimulera byggandet av små lägenheter år 2010 eller småhus år 2015 skulle kanske inte fått så många med sig, men skulle framstått som ett geni fem år senare när en massa unga vuxna flyttar in i de nybyggda smålägenheterna eller nyblivna barnfamiljer flyttar in i de nya småhusområdena

Många år för sent
Vi ser att den momentumdrivna byggpolitiken är en reaktion på demografiska svängningar som sätter bostadsbeståndet under press från en stor grupps efterfrågan och behov. Obalansen skapar en ohållbar situation som ger bränsle åt en politisk kampanj för att komma till rätta med obalansen. Problemet är att när åtgärderna väl är på plats, så har problemet – genom demografiska skiftningar – redan ebbat ut.  Den momentumdrivna byggpolitiken skapar de politiska lösningar som vi behöver, men de kommer många år för sent.

Den politiker som föreslog att stimulera byggandet av små lägenheter år 2010 eller småhus år 2015 skulle kanske inte fått så många med sig, men skulle framstått som ett geni fem år senare när en massa unga vuxna flyttar in i de nybyggda smålägenheterna eller nyblivna barnfamiljer flyttar in i de nya småhusområdena.

Låt en expertmyndighet föreslå byggpolitiska åtgärder baserat på demografiska prognoser
De obalanser som vi sett under 2000-talet hade kunnat förutsägas redan 1990 då barnafödandet slog rekord. Då kunde en expertmyndighet ha lagt fram en strategisk 50-årsplan för hur barnkullen kommer att påverka bostadsmarknaden genom sina behov och efterfrågan vid de tidpunkter när gruppen byter livsfas, och hur detta behov kan mötas genom olika typer av byggstimulanser. När de utpekade skeendena närmar sig kan utformningen preciseras av expertmyndigheten tillsammans med regeringen, för att linjera åtgärderna med sittande regeringens ideologiska preferenser vad gäller styrmedel, och sedan presenteras för riksdagen. En expertmyndighet behöver inte hämta bränsle från en brinnande kris, utan kan lugnt och sansat planera utifrån de kommande demografiska skiften som oundvikligen stundar.

Storbritannien jobbar på ett liknande sätt
Homes England är ett "non-departmental public body", det vill säga en statlig myndighet på visst avstånd från regeringen, som bildades 2018. Myndigheten finansieras av och rapporterar till departementet för bostadsfrågor, i dag Ministry of Housing, Communities and Local Government (MHCLG).

Homes England beskriver sitt eget uppdrag som att "harness our expertise, funding, resources and influence to enable the delivery of high-quality, safe and sustainable homes and vibrant, inclusive communities".

Man är alltså primärt regeringens genomförande- och finansieringsorgan för bostadsbyggande och sekundärt utredningsorgan. De centrala verktygen är statlig finansiering av framför allt subventionerat/prisrimligt bostadsbyggande, förvärv och iordningställande av mark (inklusive brownfield-mark) för att möjliggöra nyproduktion, samt förvaltning av statliga låne- och bidragsprogram till byggherrar och hushåll.

Homes England fungerar som regeringens expert- och genomförandeorgan: Man tar fram underlag, förvaltar program som regeringen beslutat om, och ger regeringen råd i strategiska planer. Homes England lägger formellt sett inte fram lagförslag för det brittiska parlamentet – det är en uppgift för regeringen och departementet.

Det här är bostadsmarknaden inte redo för, och den kommer inte heller att bli det om vi inte börjar planera nu

Homes England arbetar både med långsiktiga planer och kortsiktiga stimulanser för att upprätthålla en jämn byggtakt. Exempel på det förra är det pågående New Towns-programmet som bland annat bottnar i en problemformulering med demografiska företecken. Ett exempel på det senare är Help to Buy – Equity Loan-programmet (2021–2023) som var statliga ägarkapitalliknande lån till förstagångsköpare, en tillfällig byggstimulans som svarade på ett minskat byggande och ett ökat riskmedvetande hos unga låntagare.

En sista titt i kristallkulan
De demografiska utmaningar vi står inför just nu, som med största sannolikhet kommer att prägla framtida bostads- och byggpolitik (och flera andra politikområden därtill), är den stora ökningen av 80+-åringar.

Antalet 80+-åringar är 684 000 år 2025, det vill säga 36 procent fler än vad det var år 2015 och de väntas växa med ytterligare 27 procent kommande decennium enligt SCB:s framskrivning. Det här är bostadsmarknaden inte redo för, och den kommer inte heller att bli det om vi inte börjar planera nu.

Robin Svensén
Analyschef, Juni Strategi och Analys