Robert Boije: Bolånereglerna: Kritiken mot förslagen till lättnader är svagt underbyggda
KRÖNIKA | Att såväl Riksbanken som Finansinspektionen tillstyrker förslagen om höjt bolånetak och ett slopat utvidgat amorteringskrav är en positiv överraskning för SBAB:s chefsekonom Robert Boije som här skriver en lång analys av remissvaren om bolånereglerna. Han är kritisk till en del av de invändningar som kommit från Konjunkturinstitutet och professor Karl Walentin – och ser stora problem med förslaget om lägre belåningsgrad på tilläggslån.
Jag har av Bostadspolitik.se blivit ombedd att ge min syn på de inkomna remissvaren på regeringens förslag om höjt bolånetak, sänkt amorteringskrav och skärpning av kraven på tilläggslån.
Vad gäller regeringens förslag om höjt bolånetak och bantat amorteringskrav är en stor majoritet av remissinstanserna uttryckligen för detta eller åtminstone inte negativa. Det är glädjande och två åtgärder som jag i flera debattinlägg genom åren argumenterat för.
Det går inte att kommentera alla de remissvar som inkommit. Jag har därför valt att göra några nedslag i de tre tyngsta myndigheternas remissvar – Riksbankens, Finansinspektionens (FI:s) och Konjunkturinstitutets (KI:s) – samt ett remissvar som lämnats in av Karl Walentin, gästprofessor vid Uppsala universitet. Frågan om makrotillsynens hemvist, som regeringen också lämnat förslag kring, lämnar jag därhän.
Min tidigare hållning i berörda frågor
Av transparensskäl vill jag inledningsvis kort sammanfatta min hållning när det gäller riskerna med hushållens skulder, bolånetaket och amorteringskraven. Jag har i en rad analysunderlag och debattinlägg de senaste åren försökt bidra till att både komplettera och nyansera bilden i flera avseenden här.
En ingång har varit att visa att de risker som hushållens skulder påståtts utgöra i Sverige – och som legat till grund för införandet av det första amorteringskravet – är överdrivna och svagt underbyggda analytiskt (vilket vi bland annat visat i SBAB:s insiktsrapport Hushållens bolån).
En annan att både bolånetaket och ett högt krav på amortering i vissa avseenden till och med kan öka riskerna och göra hushållen mer sårbara. I synnerhet om det leder till en stor ökning av blancolån och till att det blir svårt för hushållen att bygga upp likvida buffertar.
En tredje att det inte går att visa – vare sig utifrån forskning eller annat håll – att åtminstone de ursprungliga syftena med dessa regler faktiskt uppnås. Införandet av bolånetaket motiverades som en konsumentsskyddsåtgärd. Det ursprungliga syftet till amorteringskraven var att man vill undvika en situation där alltför högt skuldsatta hushåll bidrar till att förvärra en lågkonjunktur eller drar ned konsumtionen för mycket i ett läge med kraftigt stigande räntor.
En fjärde ingång har varit att de skärpta reglerna försvårat ungas inträde på bostadsmarknaden. Allt detta sammantaget hade jag gärna sett att regeringen hade flaggat för en större justering av amorteringskraven i linje med den tidigare utredningens förslag (den som föregick och har legat till grund för regeringens förslag). I en tidigare krönika här på bostadspolitik.se redogör jag mer utförligt för allt detta där även länkar finns till tidigare inlägg.
Varken Riksbanken eller FI motsätter sig höjt bolånetak eller lägre amorteringskrav …
Med tanke på att (vissa) företrädare för Riksbanken och FI tidigare tydligt tagit ställning för både nuvarande utformning av bolånetaket och amorteringskraven är det med viss förvåning jag noterar att ingen av myndigheterna nu motsätter sig en höjning av bolånetaket från 85 till 90 procent eller borttagande av det utvidgade amorteringskravet. FI:s huvudargument för detta är att det ekonomiska läget nu ser annorlunda ut än det gjorde då nuvarande bolåneregler infördes och att det därför kan behövas lite mer flexibilitet. Sett till de syften som låg till grund för införandet av nuvarande bolåneregler var de ju avsedda att vara permanenta.
Eftersom makrotillsyn är ett förhållandevis nytt politikområde kan det vara rimligt att det sker en viss syftesförskjutning över tid i takt med att nya erfarenheter kring tillämpning av bolåneregler i både Sverige och andra länder kommer in
Här undrar jag därför om FI i dag egentligen ser delvis andra syften med bolånereglerna än de som låg till grund för införandet av nuvarande regler, det vill säga att det finns en syftesförskjutning mot bolåneregler som i stället bör anpassas mer med hänsyn tagen till konjunkturläget eller läget på bostadsmarknaden. Eftersom makrotillsyn är ett förhållandevis nytt politikområde kan det vara rimligt att det sker en viss syftesförskjutning över tid i takt med att nya erfarenheter kring tillämpning av bolåneregler i både Sverige och andra länder kommer in. För att kunna bedöma måluppfyllelse och väga för- och nackdelar mot varandra är det dock viktigt att det inte råder otydlighet kring vad syftena med de olika bolånereglerna är.
Även Riksbanken tillstyrker regeringens förslag om höjt bolånetak. Dessutom med samma argument som jag själv (och några andra) tidigare anfört: ”Ett något högre tak kan bidra till att hushåll behåller större likvida buffertar, minska incitamenten för hushåll att ta dyra blancolån och underlätta för hushåll med god återbetalningsförmåga men begränsat eget kapital att köpa en bostad.”
Riksbanken motsätter sig i sitt remissvar inte heller att det utvidgade amorteringskravet tas bort, men anför samtidigt inte heller argument som stöder det.
… men föreslår samtidigt att bolånereglerna kompletteras med en skuldkvotsbegränsning
Såväl FI som Riksbanken skriver att det saknas en koppling mellan nivån på hushållens skulder och inkomster vilket de ser vissa risker med och särskilt om det utvidgade amorteringskravet tas bort. Båda myndigheterna föreslår därför i sina remissvar att en skuldkvotsbegränsning införs, det vill säga att skulden inte får vara för stor i förhållande till inkomsten. Det var också ett förslag som den utredning som nyligen analyserade bolånereglerna hade, men som regeringen valde att inte gå vidare med.
Att skulderna på kort sikt rusar som andel av hushållens skulder kan under vissa omständigheter förstås vara förknippat med betydande risker för både enskilda hushåll och makroekonomin. Teoretiskt sett vågar jag ändå påstå att det finns ett relativt svagt stöd för skuldkvotstak och även i praktiken så länge den praxis som i dag används av bankerna själva och även FI:s tillsyn kvarstår. Det centrala för risken för såväl den enskilda konsumenten som makroekonomin och den finansiella stabiliteten är hushållens skuldbetalningsförmåga. Vid en given skuldkvotsbegränsning kommer en nedväxling av den trendmässiga räntenivån innebära att hushållen, trots nedgången i den ”permanenta” räntenivån, inte tillåts låna mer trots att skuldbetalningsförmågan har ökat. Det är inte rimligt.
Det är ren skrämselpropaganda
Dessutom ska man inte överdriva den praktiska betydelsen av ett skuldkvotstak eftersom bankerna vid kreditprövningen och den så kallade kvar-att-leva-på-kalkylen bara godkänner lånet om den som ansöker om lånet också klarar av att betala en väsentligt mycket högre ränta (den så kallade kalkylräntan) än den som råder för tillfället. Den restriktionen slår för den stora merparten av alla som söker ett bolån till snabbare än skuldkvotsbegränsningar så länge inte bankerna sänker kalkylräntorna omotiverat mycket (en aspekt som FI noga tittar på i samband med framtagandet av den årliga Bolånerapporten). Av samma skäl bör regeringen lämna den retoriska frågan Walentin ställer i sitt remissvar – ”Är det klokt att låta den som vill vinna budgivningen för en bostad låna 10 gånger mer än hushållens bruttoinkomst?” – därhän. Det är ren skrämselpropaganda. I ett remissvar till utredningen om bolånereglerna utvecklar professor Lars E.O. Svensson varför han anser att en skuldkvotsbegränsning inte ska införas.
Även om såväl de teoretiska som praktiska motiven för ett skuldkvotstak knappast väger så tungt, är det värt att notera att utredningens förslag till nivå på skuldkvotsbegränsning (550 procent av låntagarens bruttoinkomst) som regeringen inte valt att gå vidare med faktiskt ligger ganska nära de självpåtagna skuldkvotsbegränsningar som de flesta banker i dag redan tillämpar. Skulle vi få en erodering av bankernas självpåtagna regler och nuvarande praxis skulle utredningens förslag på skuldkvotsbegränsning kunna ses som en bortre ”back-stop”, men där är vi inte än.
Vikten av stabila regler är ett märkligt argument om de inte kan visas leva upp till de ursprungliga syftena med dem
KI varken motsätter sig eller tillstyrker förslaget om att det skärpta amorteringskravet tas bort. De menar att det saknas tillräckligt underlag för att kunna göra en samlad bedömning av förslagets för- och nackdelar. I kombination med höjt bolånetak pekar de också på risken för stigande bostadspriser som de menar inte kommer att gynna förstagångsköpare utan i stället dem som inte i samma grad begränsas av bolånereglerna. KI motsätter sig en höjning av bolånetaket av två skäl. En hög skuldsättning riskerar att förstärka konjunkturnedgångar och utgör en risk för enskilda låntagare vid bostadsprisfall. De menar också att det finns ett värde i att inte hålla på att rucka i ett nyss infört regelverk.
Det finns inga tecken på en omfattande bolånefinansierad överkonsumtion i Sverige
Jag invänder mot KI:s argumentation av flera skäl. Det är ju uppenbart att regeringens förslag om både höjt bolånetak och slopat skärpt amorteringskrav i mycket stor utsträckning bygger på de analyser och överväganden som gjordes i den utredning om bolånereglerna som föregick regeringens förslag. Även om det säkert går att ha vissa synpunkter på dessa analyser, så är de väldigt mycket mer omfattande, gedigna och forskningsbaserade än de analyser som låg till grund för införandet av både bolånetaket 2010 och amorteringskraven 2016 respektive 2018. Utredningens huvudslutsats var att det inte går att visa att de ursprungliga syftena med de införda reglerna har uppnåtts, men att de har haft betydande negativa välfärdseffekter – inte minst för förstagångsköpare. Dessutom att den stora konsumtionsneddragning som skett i andra länder med högt skuldsatta hushåll berott på en bolånefinansierad överkonsumtion och därmed ett lågt hushållssparande. Det finns inga tecken på en omfattande bolånefinansierad överkonsumtion i Sverige (vilket bland annat Lars E.O. Svensson tydligt visat i sin forskning).
När det gäller riskerna för framför allt enskilda låntagare men också för makroekonomin i stort tycker jag också KI bortser från det problem såväl bolånetaket som amorteringskravet haft för vissa hushålls möjlighet att bygga upp likvida buffertar och man bortser också från den kraftiga ökningen i blancolånen de senaste åren – en utveckling som högst troligt har drivits mycket av de införda bolånereglerna. Här vill ju Riksbanken faktiskt se en höjning av bolånetaket av just dessa skäl.
Det finns dessutom ingen som helst forskning eller annan analys som indikerar att en oansvarig kreditgivning har bidragit till vare sig för höga skulder eller en bostadsbubbla i Sverige
Walentin menar i sitt remissvar att regeringen bortser från anledningen till att bolånetak införts i andra länder – en anledning som han menar också har stöd i ekonomisk teori: Nämligen att bolånetak minskar risken för skulduppbyggda bolånebubblor och att högt satt bolånetak ökar volatiliteten i bostadspriserna. Vad gäller åtminstone det svenska bolånetaket infördes det dock ur ett konsumentsskyddsperspektiv, inte av makroekonomiska skäl. Det finns dessutom ingen som helst forskning eller annan analys som indikerar att en oansvarig kreditgivning har bidragit till vare sig för höga skulder eller en bostadsbubbla i Sverige (åtminstone inte efter 1990-talskrisen som dessutom hade delvis andra drivkrafter). Tvärtom visar flera studier, bland annat en av Riksbanken (som Walentin dessutom var medförfattare till) och Riksgälden, att bostadspriserna (och indirekt bolåneskulderna) i Sverige har ökat i paritet med eller mindre än vad som skulle kunna motiveras av både den trendmässiga nedväxlingen i räntenivån sedan mitten av 1990-talet och ökningen i hushållens inkomster över tid. Samma slutsats gäller om man i stället utgår från utvecklingen av den så kallade brukarkostnaden, vilket Lars E.O. Svensson visat (brukarkostnaden är det mest relevanta måttet på priset på själva boendetjänsten).
Walentin hänvisar till argument för införande av bolånetak i andra länder, men noterar inte i sitt remissvar att bolånetaket i dag är betydligt mer begränsande i Sverige än i andra liknande länder. Som Riksbanken, till skillnad från Walentin, noga påpekar i sitt remissvar höjdes nyligen bolånetaket i Norge till 90 procent i likhet med det nu aktuella förslaget av Sveriges regering. I Finland är det också 90 procent, med undantag för gruppen förstagångsköpare som får låna ända upp till 95 procent. I Danmark är det 95 procent för alla. Till skillnad från Riksbanken, men i likhet med KI, säger Walentin heller ingenting om hur han ser på problemen med ökningen i blancolånen eller på hushållens möjligheter att bygga upp finansiella buffertar. Om man nu som Walentin gör pekar på motiven till bolånetak i andra liknande länder, så hade det sett till hur de faktiskt är utformade där, lika gärna gått att argumentera för att bolånetaket för förstagångsköpare borde höjas till 95 procent i Sverige.
Argumentet att regeländringar bara höjer bostadspriserna och därmed inte hjälper förstagångsköpare är dåligt underbyggt
Såväl KI som Walentin menar att en höjning av bolånetaket och ett borttagande av det skärpta amorteringskravet riskerar att höja bostadspriserna och att det då blir tveksamt om det i slutänden kommer att hjälpa förstagångsköpare. I utredningen om bolånereglerna görs också bedömningen att bostadspriserna kan öka något men att nettoeffekten för förstagångsköparna ändå blir positiv. Walentin kritiserar utredningens analys hårt i både sitt remissvar och i tidigare inlägg, bland annat på sajten Ekonomistas. Walentin har dock inte själv bidragit med några egna analyser eller beräkningar utan slår mer ner på några (delvis påstådda) antaganden som han menar analysen i utredningen vilar på. Hans eget huvudsakliga argument är att när fler får låna mer vid ett givet utbud av bostäder så kommer det bara få till följd att bostadspriserna ökar.
Om de grupper som i dag inte binds av bolånereglerna inte maximerar belåningen med nuvarande regler, kommer de heller inte ändra sitt beteende om reglerna lättas något
Att bostadspriserna kommer att öka i viss grad är nog troligt. Att de skulle öka så mycket att nettoeffekten av lättade bolåneregler inte alls blir positiv för förstagångsköpare, förefaller dock inte sannolikt. Det finns flera skäl till det. Merparten av alla nya bolånetagare (6 av 10) lånar mindre än 85 procent av bostadens värde. De som inte binds av nuvarande bolåneregler är som regel hushåll med både högre inkomster och tillgångar än förstagångsköpare och som dessutom varit inne på bostadsmarknaden ett tag. Det är denna grupp och inte förstagångsköparna som därför i praktiken i huvudsak bestämmer prisbilden på bostadsmarknaden. Om de grupper som i dag inte binds av bolånereglerna inte maximerar belåningen med nuvarande regler, kommer de heller inte ändra sitt beteende om reglerna lättas något. Man kan inte heller, som Walentin tycks göra, utgå från att hela den grupp som i dag binds av reglerna till fullo kommer att använda de ”resurser som frigörs” till att enbart öka just sin boendekonsumtion. Dessutom är utbudet av bostäder inte helt oelastiskt, åtminstone inte på lite sikt. Se också utredningsförfattarnas mycket genomtänkta svar till Walentin på Ekonomistas, med efterföljande ”replikskifte” i kommentarerna.
Mycket problematiskt med lägre belåningsgrad på tilläggslån
Det förvånar mig lite att KI så okritiskt tillstyrker regeringens förslag om en maximal belåningsgrad på 80 procent på tilläggslån. Riksbanken tillstyrker också förslaget men noterar samtidigt att det riskerar att i stället öka blancolånen. Walentin avstyrker här med rätta förslaget. Själv ser jag mycket stora problem med just detta förslag. Vid sidan av att det, som Riksbanken påpekar, riskerar att öka blancolånen, skapar olika tak vid förvärv av bostad och tilläggslån drivkrafter att maximera lånebeloppet vid själva köptillfället – detta, till exempel, i syfte att möjliggöra framtida renoveringar. Det riskerar också att försvåra möjligheten att på ett bra sätt finansiera de energibesparande åtgärder många hushåll i bostäder med låga energiklasser kommer att behöva göra till följd av EU:s nya direktiv för byggnaders energiprestanda (EPBD). Dessutom bidrar det till allmänt regelkrångel. Belåningsgraden bör därför tillåtas vara densamma för tilläggslån som för lån vid förvärv.
Robert Boije
Chefsekonom på SBAB och doktor i nationalekonomi
